Resumen

Pese a las heterogeneidades internas de América Latina y Europa, y de sus diferencias, ambas regiones comparten una preocupación común por la desigualdad y la vulnerabilidad y dialogan sobre valores compartidos como la cohesión social. Programas como EUROsociAL facilitan este acercamiento e intercambio de experiencias y prácticas entre instituciones públicas homólogas, con un enfoque muy pragmático de “aprendizaje entre pares”, que se revela efectivo para impulsar cambios tangibles en las políticas públicas. El Programa refleja el interés de los países de América Latina en incorporar lecciones aprendidas de las políticas europeas, y también de la propia región, catalizando dinámicas de cooperación sur sur.

Introducción

La mayoría de los países de América Latina, aún con distintas velocidades, han conseguido un avance en la lucha contra la pobreza y en la distribución del ingreso (CEPAL, 2014), como resultado de un fuerte crecimiento y de programas sociales innovadores. No obstante siguen siendo sociedades marcadas por sus inseguridades económicas, con una persistente desigualdad y una alta vulnerabilidad (Hardy, 2014).

Europa, donde la mayoría de los países han visto incrementada la desigualdad como consecuencia de los ajustes tras la crisis, continúa no obstante siendo una región más igualitaria, que conserva, reactiva y redefine, el valor de la cohesión social en sus políticas y programas (Dobbernack, 2014).

El discurso recurrente de la pobreza como preocupación central en los gobiernos de América Latina en la década de los 90, se va desplazando hacia los problemas de la exclusión social, y a favor de un desarrollo más inclusivo, basado en la solidaridad, la equidad, la legitimidad política o el reconocimiento de la diversidad, con un enfoque de derechos; acercándose así a los postulados de la llamada cohesión social en Europa (Hardy, 2014)

Este acercamiento y la preocupación común por la igualdad, se materializa en la Cumbre LAC-UE de 2004, en Guadalajara, México, en la que los Jefes de Estado y Gobierno de América Latina y Europa, acordaron establecer la cohesión social como uno de sus ejes prioritarios de trabajo conjunto. De ahí procede el mandato del Programa EUROsociAL, que mediante el intercambio de experiencias, conocimiento especializado y buenas prácticas entre las dos regiones, pretende apoyar cambios efectivos en las políticas públicas que mejoren la cohesión social.

La segunda fase del Programa EUROsociAL (2011-16), discurre en un momento importante de la Agenda Internacional de Desarrollo, en el que la naturaleza de la cooperación internacional está cambiando. El número de países de renta baja cae, mientras que el de renta media se vuelve cada vez más heterogéneo, algunos de ellos arrastran importantes déficits estructurales y severas vulnerabilidades sufriendo las llamadas trampas de renta media y; además están llamados a tener cada vez más responsabilidad en la resolución de los problemas colectivos a nivel global (Alonso, 2013), entre otros la migración, los impuestos o el desempleo juvenil.

La cooperación internacional sigue siendo esencial para muchos de estos propósitos en los países de renta media, en particular en América Latina. Debe responder a la heterogeneidad, trabajando con agendas diferenciadas de acuerdo a las condiciones y contexto de cada país; pero también mantener una perspectiva integral. Aceptando que el aspecto financiero es de menos menor importancia, debe ser más horizontal, y basada en incentivos, estímulos para movilizar recursos y capacidades adicionales; y para impulsar procesos de cambio, así como para superar algunos obstáculos, por ejemplo los relacionados con la falta de cohesión social o la baja calidad institucional, (Alonso, 2013), aspectos que se refuerzan mutuamente, reduciendo la credibilidad y legitimidad de las instituciones y despojando a la ciudadanía de un sentimiento de pertenencia.

A estos enfoques y orientaciones responde el programa EUROsociAL. Fomenta el diálogo de políticas, con trabajo regional y en redes, alrededor de problemáticas compartidas; para apoyar, no obstante, las políticas nacionales, adaptándose a los contextos, momentos y prioridades de cada país. El Programa moviliza el saber hacer público especializado, y promueve la asesoría pública, para compartir y transferir experiencias y prácticas con instituciones homólogas, explotando así el poder del “aprendizaje entre pares”, de manera horizontal, tanto con instituciones europeas, como latinoamericanas, lo que incentiva los cambios y dinamiza un rico intercambio de cooperación sur-sur.

Qué políticas para la cohesión social

El concepto de cohesión social se repiensa continuamente a la luz de las cuestiones dominantes que fragmentan las sociedades, y que separan a personas, grupos y territorios de los beneficios del desarrollo; englobando por tanto cuestiones inter-personales, sobre la cohesión comunitaria basada en raza, etnicidad o fe; inter- grupales, más acordes con cuestiones de integración y con mayor foco en la agenda de igualdad material: educación, empleo, vivienda, etc. (Ratcliffe & Newman, 2011); o inter-territoriales, como accesibilidad e infraestructuras, desarrollo económico; u oportunidades y vocaciones productivas de los territorio.

El Programa EUROsociAL, toma los conceptos de cohesión social del Consejo de Europa (Council of Europe, 2004) , y de la CEPAL (CEPAL, 2007), así como sus posteriores desarrollos (EUROsociAL, 2014). Ambas concepciones arraigadas en el enfoque de derechos, resaltan el componente objetivo de la cohesión social, explicado por las distancias y brechas (CEPAL, 2010) materiales en ingresos, oportunidades, o derechos; así como su carácter subjetivo alrededor del sentido de pertenencia. Subyace al concepto un ideal finalista, de meta, de aspiración a la justicia social, que según el grado en que se resuelven los dilemas sociales, permite hablar de sociedades más o menos cohesionadas. Pero es igualmente importante como proceso, como forma en la que se solucionan esos los dilemas, mediante soluciones espontáneas o planificadas (Pérez-Yruela, 2012) y, que involucra, por tanto los arreglos políticos e institucionales, dotándoles de legitimidad. Es decir, que la cohesión social posee también un carácter instrumental que condiciona la calidad de las instituciones y en último término el desarrollo de las sociedades (Alonso & Garcimartín, 2012)

Todo esto hace de la cohesión social un valioso principio orientador de las políticas públicas (Soleto & Zamora, 2010); pero ¿Cómo se traslada a las políticas y a la práctica estos conceptos para mejorar la cohesión social? Es una tarea compleja que debe poner atención a una amplia diversidad de políticas públicas sensibles e interrelacionadas. En efecto, habría consenso generalizado en que las políticas sociales inclusivas de educación, salud, empleo o protección social; constituye el núcleo de las políticas de cohesión; pero también son cruciales aquellas que sustentan el estado, que le dotan de recursos y de la capacidad de asignarlos con equidad (Política Fiscal); o le proporcionan la institucionalidad y legitimidad para ello, como Justicia, Seguridad, Transparencia y ausencia de corrupción, entre otras (Gobernanza). Todas ellas afectan al cierre de brechas y al sentido de pertenencia que caracterizan a las sociedades más cohesionadas. Sobre todas estas áreas trabaja EUROsociAL apoyando temas prioritarios de agenda en cada país, y también en los comunes a varios países, independientemente de su dependencia sectorial.

En todo caso, tal como ya se ha mencionado, una seña de identidad de las sociedades cohesionadas, es su capacidad de dialogar, de llegar a consensos y acuerdos y de aplicarlos. La orientación a la demanda de EUROsociAL le ha ido situando donde ha sido más útil. En ese sentido su rol como catalizador y estimulador de procesos de dialogo ha sido destacado. Por eso, la categoría y el nivel de diálogo, constituyen una buena estructura para mostrar algunos casos de políticas y procesos que el Programa ha apoyado en América Latina en estos últimos años y que se presentan a continuación para ilustrar ciertos rasgos y características de EUROsociAL que le dotan de su singularidad como programa de cooperación.

Diálogo inter-país: diálogo colectivo, regional y entre pares. El papel de las Redes

Los problemas para mejorar la cohesión social no afectan solo a un país. A pesar de la rica heterogeneidad de América Latina, existen intereses, problemáticas y desafíos comunes a determinados países que se abordan de manera más efectiva desde iniciativas conjuntas. También existen miradas estratégicas convergentes y, aún en distintos estadios de avance, objetivos semejantes a los que las políticas públicas aspiran.

Por eso la cooperación regional es importante. El diálogo colectivo, impulsado por EUROsociAL permite debatir y reflexionar sobre cuestiones de agenda estratégicas y prioritarias en la región, entre instituciones “pares”. Impulsa la elaboración de productos comunes entre diversos países, tanto orientaciones estratégicas –ej. modelos de política- como operativas–ej. protocolos- para orientar o aplicar las políticas. Dinamiza el intercambio de experiencias de modo que ciertas prácticas puedan inspirar e impulsar los procesos de reforma de otras instituciones “pares” en otros países. Favorece, por tanto, la cooperación sur-sur, pero también permite dar mayor alcance al aporte europeo y triangular, de modo que contribuciones europeas en un país se extiendan a otros.

La Red de Transparencia y Acceso a la Información, RTA – Cooperación Sur Sur de Chile

En los últimos años, América Latina ha avanzado de manera reseñable a la hora de situar el problema de la corrupción en las agendas gubernamentales. Se han mejorado los marcos legales e institucionales, la mayoría de los países se han adherido a iniciativas internacionales y se están dando pasos importantes. En particular se ha creado la Red de Transparencia y Acceso a la Información, RTA, liderada por el Consejo de Transparencia de Chile y el Instituto Federal de Acceso a la Información de México. EUROsociAL apoya esta Red y en el marco de la misma, la elaboración de productos comunes para los países que la conforman, como el recién acordado modelo de medición de la transparencia o el modelo de gestión de archivos. Además de estos acuerdos que posteriormente se implementarán a nivel nacional, el intercambio de información en el marco de la Red ha hecho que algunas experiencias latinoamericanas muy avanzadas, inspiren otras reformas en curso, y en ese sentido, el Salvador está recibiendo apoyo de Chile para la implementación de su Ley de Transparencia y Acceso a la información pública, y la elaboración de un plan estratégico para su Instituto, recientemente creado. Igualmente Colombia ha recibido un gran apoyo de Chile para toda su política de transparencia a lo largo de estos últimos años.

La Red Latinoamericana de Desarrollo Regional - Desde Mérida hasta Tijuana, México en la senda de la cohesión territorial

México es un país con una complejidad social, económica, cultural y étnica que se expresa en las diversas regiones y estados que lo componen, con grandes desigualdades entre ellos.  El Gobierno acaba de aprobar una Estrategia Nacional de Desarrollo Regional que se concretó en tres Programas de Desarrollo Regional para el Centro, Norte y Sur-Sureste. Existe un mandato presidencial para combatir la desigualdad de manera que desde Mérida hasta Tijuana las oportunidades de generar condiciones de prosperidad sean las mismas.

El Programa EUROsociAL está apoyando esta visión de equidad territorial, aportando la rica experiencia europea en políticas de cohesión territorial, e impulsando el diálogo de políticas en el marco de la recientemente creada Red latinoamericana de Desarrollo Regional, entre los países que tienen la voluntad de compartir experiencias y conocimiento sobre estas políticas nacionales, compartir problemáticas y buscar soluciones a través del trabajo colaborativo entre ellos.

México preside la Red en 2015, una Red que fue impulsada por Brasil. La CEPAL, el Centro de Desarrollo de la OCDE, la DG Regio de la Comisión Europea y el Comité de las Regiones de Europa, son miembros de un Grupo de apoyo a la Red.

Las Redes de Justicia: recomendaciones, modelos de política, y protocolos regionales

El trabajo de Eurosocial con Redes es destacable en el área de Justicia, donde existen redes formales e institucionalizadas, sean Iberoamericanas o Interamericanas. Muchas de ellas son socios o aliados naturales con cuyas agendas confluye en ocasiones. Así EUROsociAL ha apoyado la elaboración y aprobación de productos regionales en el marco de dichas redes, entre otros: i) Guía Regional para la Defensa Pública y la Protección integral de personas privadas de libertad, aprobada por la AIDEF; ii) Recomendaciones en materia de coordinación interinstitucional en la lucha contra la corrupción, aprobadas por todas ls redes regionales de Justicia (COMJIB, CJI, AIAMP), Administraciones Tributarias (CIAT) y Entidades de Fiscalización Superior (OLACEFS); iii) Reglas para la inserción socil laboral de las personas privadas de libertad (Ministerios de Justicia); iv)  Modelo regional de prevención de la violencia y el delito con un enfoque integral; v) Mecanismos de coordinación para reducir las barreras de acceso a la Justicia, etc.

El Diálogo intra-país entre distintos actores

Aunque Eurosocial está diseñado para trabajar con los Gobiernos y facilitar el trabajo inter-gubernamental entre los países de América Latina y Europa, promueve también una cooperación importante con -y entre- los poderes judiciales. Pero hay otros actores cuya participación es valiosa cuando se pretenden mejoras en la cohesión social; como los parlamentos, la sociedad civil, los agentes sociales, o el sector privado. 

La ley del CES de Honduras:  la búsqueda del diálogo y la concertación en tiempos de crisis

A partir del año 2009, y tras un periodo de fuerte inestabilidad política y de deterioro del clima de entendimiento entre agentes sociales, el diálogo y la concertación han aparecido como temas cruciales para la gobernabilidad democrática de Honduras. Para afrontar estos desafíos el CES inicia un proceso de fortalecimiento con el mandato de asumir el monitoreo del “Gran Acuerdo Nacional por un Crecimiento Económico con Equidad Social”, entre otros. En ese contexto, junto a la promoción de una cultura del diálogo, se consideró fundamental elevar el rango legal de su norma constitutiva y actualizar su Reglamento.

EUROsociAL impulsó la iniciativa a través de un ciclo de intercambio de experiencias entre el Consejo de Honduras y sus pares de España, Francia, Brasil, y el Comité Económico y Social Europeo (CESE). En enero de 2014 el Congreso Nacional de Honduras aprobó la Ley del CES.

El Consejo hondureño cuenta ahora con mayor estabilidad y certidumbre, y con capacidad de iniciativa para afrontar importantes desafíos como la búsqueda de consensos en áreas tan relevantes como la Ley del Sistema Nacional de Formación Continua y Profesional, o la reforma de la Seguridad Social.

La participación del sector privado: Triangulando para la extensión de los servicios de empleo en Colombia

EUROsociAL ha apoyado al Ministerio de Trabajo de Colombia a crear un nuevo modelo y sistema de gestión del empleo integrando la función de intermediación laboral con otros servicios relacionados con las políticas activas de empleo. Este nuevo sistema ha facilitado la ampliación de la red de actores que intervienen en la prestación de este servicio, involucrando también al sector privado, de forma más sistemática y efectiva.

Con el apoyo de EUROsociAL, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina, trasfirió su experiencia con la Plataforma Informática de la Red de Servicios de Empleo, que procedía originariamente de Italia Lavoro, cuyo papel ha sido clave, encargándose de la formación del personal del Ministerio de Trabajo colombiano para utilizarla, completando así una interesante cooperación triangular.

La Plataforma y la formación de funcionarios, ha permitido incrementar el número de oficinas de 35 a 250. Estas se han integrado a la Red de Servicios de Empleo,  que han constituido una nueva Agencia de Empleo, de una forma coordinada, con procedimientos comunes y estándares de calidad homogéneos en las prestaciones brindadas por estos centros en todo el país

Promoviendo el diálogo inter-personal: uso de los MASC en Nicaragua

En Nicaragua, los ciudadanos tienen acceso a mecanismos que les permiten resolver los conflictos que surgen en su vida cotidiana, sin necesidad de pasar por la vía judicial formal, con mediación de profesionales para alcanzar acuerdos. Una forma de mayor cohesión comunitaria; de acercar la justicia al ciudadano y crear confianza en las instituciones.

Para acompañar Nicaragua en sus esfuerzos por promover el uso de los Mecanismos Alternos de Solución de Conflictos MASC, EUROsociAL ha apoyado la elaboración de una estrategia de divulgación a través con metodología participativa que permitirá a la ciudadanía de forma activa, ser protagonista en la solución de sus diferencias y controversias y contribuir así a una cultura de paz.

Como en otros casos, se partió de una visión regional, con la adopción de un marco conceptual común para la elaboración de Planes Nacionales Estratégicos, posteriormente desarrollados a nivel nacional. En la actualidad, Argentina, Honduras, Costa Rica, Paraguay y Perú han adoptado su Plan Nacional; y Brasil ha avanzado en su diseño. En paralelo, los países participantes están alimentando el “mapa latinoamericano de MASC”, plataforma virtual de las mejores prácticas en la región.

El Diálogo inter-institucional: articulación y coordinación para abordar temas intersectoriales

Las problemáticas sociales no corresponden biunívocamente con los sectores de las políticas públicas (justicia, salud, etc). Los problemas en sociedades complejas son sofisticados, multifacéticos, interconectados e intersectoriales. Y su abordaje requiere mecanismos engrasados de diálogo, comunicación y reacción entre los responsables de las políticas, para la búsqueda y aplicación de soluciones integrales, y efectivas.

La atención a la mujer víctima de violencia de género en Honduras

En particular la violencia de género es un fenómeno complejo cuyo abordaje debe realizarse desde una perspectiva integral: implica a instituciones de salud, seguridad, empleo y educación para atajar un problema tan global como poliédrico en sus manifestaciones. Es un problema compartido también por Europa donde la prevalencia no es tan distinta. El origen tiene una base común, una cultura en la que el hombre está legitimado para controlar a la mujer incluso a través de la violencia.

Para afrontar este problema Honduras ha iniciado un proceso de articulación inter-institucional, intersectorial y con las organizaciones de la sociedad civil, coordinado por el Poder Judicial. Se trata de una etapa importante en la concreción de la política nacional de acceso al derecho, en particular para mujeres víctimas de violencia doméstica e intrafamiliar. Como producto de este proceso de articulación se ha inaugurado el CAPRODEM (Centro de Atención y Protección de los Derechos de las Mujeres, fruto de una colaboración con el Poder Judicial de Honduras, de EUROsociAL, que ha acompañado este proyecto en todas sus etapas, apoyando también la elaboración e implementación de un protocolo de atención integral a mujeres víctimas de violencia doméstica e intrafamiliar en Honduras. Este protocolo establece un sistema de pautas de actuación normalizadas a seguir por cada servicio profesional implicado (judicial, policial, fiscal, de salud, social y educativo) que permita mejorar la respuesta de las instituciones públicas en la persecución y sanción de los actos de violencia contra las mujeres y en la asistencia integral y adecuada protección de las mismas a fin de evitar su victimización secundaria. Se busca ofrecer una respuesta rápida a mujeres víctimas a través de un sistema efectivo de derivación. Todo ello exige un ejercicio de coordinación sofisticado, que se apoya mediante protocolos de funcionamiento

Calidad del gasto para la cohesión social: Presupuesto por Resultados en Perú

Ningún impuesto es legítimo si el gasto público no es efectivo, eficiente y equitativo, y el ciudadano puede percibir que lo que se gasta está generando resultados, mejoras del servicio público y en consecuencia de su calidad de vida. Por eso la puesta en marcha de un presupuesto por resultados que el Perú viene implementando desde 2007 es una reforma trascendental para mejorar la gestión de los recursos públicos. EUROsociAL está acompañando algunos elementos de la misma.

Las reformas presupuestarias suelen ser largas, costosas, difíciles de poner en práctica, y requieren nuevos procedimientos y habilidades y a menudo una nueva forma de pensar. Una de las condiciones imprescindibles es la coordinación entre los distintos actores participantes de los procesos de planificación y presupuesto y no sólo implicando a los Ministerios de Hacienda y de Planificación (cuando separados), sino también a los ministerios sectoriales (coordinación horizontal) y los distintos niveles territoriales de Gobierno (coordinación vertical). EUROsociAL está apoyando dicha articulación desde distintos ángulos, en particular Finanzas Públicas, Políticas Sociales y Desarrollo Regional.

Responsabilidad fiscal, Formación, Empleo, Formalidad: el caso de los NAF

Los núcleos de asistencia fiscal son una iniciativa de la Receita Federal de Brasil que, con el apoyo de EUROsociAL, se ha exportado a otras universidades de la región. Estudiantes de empresariales y económicas de las universidades hacen prácticas en asesoría fiscal ofreciendo sus servicios a personas de baja renta para ayudarles con los trámites de gestión, contables y fiscales, que necesitan para formalizarse o para estadios iniciales de sus pequeños negocios. Se trata de un modelo de responsabilidad social universitaria en el que se refuerzan los vínculos entre la Administración Tributaria, que cumple su papel de concienciación fiscal; la Universidad que ofrece prácticas y fortalece sus lazos con la comunidad; los estudiantes que se benefician de la formación y cumplen una función social de cara a los ciudadanos más desfavorecidos, los cuales reciben su apoyo.

Desde 2013, EUROsociAL en su línea de educación fiscal, ha promovido la creación de los NAF con el apoyo de la Receita Federal de Brasil, extendiéndolos a Honduras, Chile y Costa Rica, y ya se han firmado convenios para su apertura en El Salvador y Guatemala. Han proliferado de manera particularmente importante en México en 56 centros universitarios de 30 entidades federativas-.

Conclusión: el diálogo como elemento transformador e impulsor de cambios

Las situaciones de desigualdad y vulnerabilidad hacen relevante el objetivo mejora de las políticas públicas para la cohesión social, y para ello la cooperación horizontal y el intercambio entre pares, se muestran idóneos. Hay necesidad e interés en una cooperación entre Europa y América Latina en este sentido.

Con ejemplos concretos, el Programa EUROsociAL muestra una forma muy pragmática de apoyar de manera políticas públicas para una mayor cohesión social, mediante una cooperación orientada a resultados, cuyo éxito descansa en que, identificada por los policy makers (orientación a demanda y apropiación), una reforma, o un cambio, deseable (resultado), la perspectiva del camino que otros “pares” han transitado; sus éxitos y fracasos, inspira e impulsa el cambio, dotando en ocasiones, de legitimidad internacional a la reforma.  

El diálogo de políticas entre iguales es por tanto un catalizador y un incentivo para el cambio. Pero no siempre se requieren grandes reformas sino, muy a menudo, mejoras incrementales que hagan más efectiva la política. Así, la simple apertura de un diálogo entre instituciones, puede ser muy valiosa. El rol que las instituciones latinoamericanas han demandado de EUROsociAL le ha situado a menudo como facilitador del diálogo y de la coordinación tanto entre instituciones públicas, como con otros actores.

Facilitando un diálogo de calidad entre instituciones europeas y latinoamericanas construye y consolida las confianzas necesarias para impulsar procesos de cambio, apuntando hacia una cooperación más sofisticada, de apoyo mutuo, apropiada para países de renta media, en particular América Latina una región que ha puesto en el centro de la agenda pública la preocupación por la inclusión social y la igualdad.

Referencias

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This article was originally published in Latin América Polity Journal · Harvard Kennedy School · Fourth Edition 2015